汽车市场“负增长”目标背后的政策深意：从速度到质量的发展转型

中国政府近期提出的汽车市场“负增长”目标引发了广泛关注和讨论。这一看似矛盾的政策目标背后，反映了中国政府对汽车行业发展模式的深刻反思和战略调整。本文将深入分析这一政策转向的多重含义，探讨其背后的经济逻辑和长远考量。

非常规政策目标的出现：汽车市场的“降温”信号

2025年9月，工业和信息化部等八个部委联合印发的《汽车行业稳增长工作方案（2025-2026年）》提出了一个令人瞩目的目标：2025年力争实现全年汽车销量3230万辆左右，同比增长约3%。这一看似平常的增长目标，实际上隐含着一个非常规的政策导向——主动引导市场降温。根据中汽协数据，2024年我国汽车总销量为3143.6万辆，而2025年1-8月已完成2112.8万辆的销量，同比增长12.6%。若要实现全年3230万辆的目标，意味着未来四个月仅需完成1117.2万辆，较2024年同期的1267万辆下降了11.82%。

这种“负增长”目标在市场经济环境下实属罕见，其背后反映了政策制定者对行业现状的深刻认识。与2017年《汽车产业中长期发展规划》中预测的“2025年将达到3500万辆左右”相比，当前目标明显趋于保守。这种转变并非偶然，而是建立在对市场供需关系的精准把握之上。2025年1-8月，汽车销量增速已达12.6%，是2024年同期的三倍多，市场过热迹象明显。政策制定者通过设定一个明显低于自然增长水平的目标，实质上是在释放强烈的调控信号，引导市场从高速扩张转向理性发展。

新能源汽车领域的调控意图同样明显。方案提出2025年新能源汽车销量1550万辆左右，同比增长约20%，较2024年35.5%的增速大幅放缓。具体到执行层面，2025年1-8月新能源汽车累计销量已达962万辆，同比增长36.7%，要实现全年目标，未来四个月仅需销售588万辆，同比增速仅0.8%，几乎等同于不要求增长。这种近乎“零增长”的预期，与过去几年新能源汽车市场动辄30%以上的增速形成鲜明对比，进一步强化了政策“降温”的导向。

表：2024-2025年中国汽车市场销量情况对比

指标	2024年全年	2025年1-8月	2025年目标	目标增速
汽车总销量	3143.6万辆	2112.8万辆(已完成)	3230万辆	3%
9-12月销量	1267万辆	–	1117.2万辆(目标)	-11.82%
新能源汽车销量	1286.6万辆	962万辆(已完成)	1550万辆	20%
9-12月新能源销量	582.9万辆	–	588万辆(目标)	0.8%

政策转向的背后动因：破解行业“内卷化”困局

汽车市场调控目标的突然转向，其根本原因在于行业“内卷化”趋势已严重威胁到可持续发展。所谓“内卷化”，是指一种表面增长而实际停滞的发展状态，在汽车行业表现为：销量增长但利润下滑，技术创新被价格战取代，资源配置效率不断降低。2025年上半年，A股和H股上市的18家乘用车车企营业总收入达1.29万亿元，同比增长14.16%，但净利润却大幅下滑至260.08亿元，同比下降9.18%。其中，仅有10家企业实现净利润增长，4家仍处于亏损状态，真正为行业净利润增长做出贡献的仅6家车企。

价格战是导致行业“内卷化”的主要推手。据乘联会数据，2025年1-8月，乘用车市场新车降价力度平均达2.0万元，降价幅度为10.6%，其中新能源汽车降价更为剧烈，平均达2.1万元，降幅10.9%。在显性价格战受到监管部门抑制后，车企转而通过新车上市的方式实施隐性降价——近期上市的新车价格屡创新低，配置却不断提升，形成了一种“加量减价”的恶性竞争模式。这种竞争方式虽然短期内刺激了销量，却严重侵蚀了行业利润空间，阻碍了企业积累足够的资金进行真正意义上的技术创新。

《汽车行业稳增长工作方案》提出的“负增长”目标，实质上是一剂针对行业“内卷化”的“清醒剂”。政策制定者认识到，单纯依靠销量增长无法带来产业质量的提升，反而可能导致资源错配和效率损失。Wind数据显示，上半年18家车企净利润中位数为0.65亿元，同比降低89.11%；平均数为14.45亿元，同比减少9.18%。这种“增收不增利”的局面若持续下去，将严重削弱中国汽车产业的国际竞争力。因此，政策目标从追求“量的扩张”转向“质的提升”，通过主动控制增速，为行业创造休养生息的空间，引导企业将资源从价格战转向技术创新和效率提升。

行业困境也与外部环境变化密切相关。方案明确指出：“外部环境更趋复杂严峻，单边主义、保护主义加剧，冲击产业链供应链稳定；国内经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足、市场无序竞争等问题挑战仍然存在”。海外市场竞争加剧和贸易壁垒增加，导致汽车出口增长受阻；国内消费信心不足制约了市场需求。在这种内外交困的局面下，继续维持高速增长既不现实，也无必要。政策调整正是为了适应这一新的发展环境，避免企业因盲目追求市场份额而进一步陷入恶性竞争。

政策工具包：多措并举引导行业转型

《汽车行业稳增长工作方案》并非简单地设定一个销量目标，而是配套了一系列政策措施，形成了一个完整的政策工具包，从供需两端同时发力，引导行业健康转型。方案从扩大国内消费、提升供给质量、优化发展环境、深化开放合作等4个维度，提出了15条工作举措及60余项细化措施。这种系统性的政策设计，反映了决策层对汽车行业发展规律的深刻把握和精准调控能力。

在需求侧，政策重点在于挖掘国内市场潜力，培育新的增长点。方案提出加快新能源汽车全面市场化拓展，包括推进公共领域车辆电动化先行区试点，推动25个试点城市新增推广城市公交、出租、物流配送等领域新能源汽车70万辆以上；持续组织开展新能源汽车下乡活动和县域充换电设施补短板试点；深化新能源车险改革，优化商业车险基准费率；落实好新能源汽车车辆购置税、车船税减免优惠政策等。这些措施旨在降低消费者使用成本，缓解续航焦虑，进一步释放新能源汽车的消费潜力。同时，方案强调进一步加大力度促进汽车消费，包括支持汽车以旧换新、新能源城市公交车及动力电池更新；开展汽车流通消费改革试点，拓展汽车改装、租赁、赛事及房车露营等后市场消费；鼓励汽车限购地区优化限购政策，逐步实现从购买管理向使用管理转变。

在供给侧，政策着力推动技术创新和产业升级。方案要求加快突破汽车芯片、操作系统、人工智能、固态电池等关键技术，持续提升产品经济性、耐久性、舒适性等性能；以标准升级引领产品质量提升，保障产业链供应链稳定，加快汽车行业数字化、智能化转型。特别是方案将智能化发展置于核心位置，提出推动智能网联技术产业化应用，深入开展“车路云一体化”试点，加快建设网联基础设施和云控平台；推进北斗系统规模化应用，有条件批准L3级车型生产准入，推动完善安全、保险等配套法规。这些措施旨在通过技术创新激发潜在消费需求，通过高质量供给创造新的市场需求。

在发展环境优化方面，政策聚焦于规范市场秩序和促进公平竞争。方案提出加强成本调查和价格监测，强化产品生产一致性监督检查，督促重点车企落实好支付账期承诺；引导整车企业稳妥有序开展海外布局，因地制宜、共建共用产业链供应链体系，全面提高合规经营能力。这些措施直指行业“内卷化”的根源，试图通过规范竞争秩序，遏制恶性价格战，为企业创造一个更加健康的发展环境。方案特别强调“加强统筹协调”、“强化运行监测”、“加强人才培养”等3条保障措施，确保政策目标的实现有坚实的支撑体系。

值得注意的是，政策工具箱体现了长短结合的特点。方案既着眼于解决当前的“内卷化”问题，又布局长远的产业转型。如新能源汽车购置税减免政策在2026年将减半，这一安排已促使企业在2025年底提前冲量；而智能网联汽车的法规完善和技术积累则为未来产业升级奠定基础。这种政策设计既避免了“急刹车”式的硬着陆，又为行业转型提供了清晰的时间表和路线图。

从速度到质量：中国汽车产业的发展范式转型

《汽车行业稳增长工作方案》提出的“负增长”目标，标志着中国汽车产业发展逻辑的根本性转变——从追求规模和速度转向追求质量和效益。这一转变并非政策制定者的主观选择，而是产业发展规律的客观要求。经过二十多年的高速增长，中国汽车产业已经完成了规模扩张的初级阶段，当前正进入以创新驱动为核心的高级发展阶段。在新的发展阶段，简单的数量增长已不再是最重要的指标，取而代之的是质量、效益和竞争力的全面提升。

高质量发展已成为汽车产业的核心诉求。方案明确提出“实现质的有效提升和量的合理增长”，“为国民经济持续回升向好贡献积极力量”。这一定位反映了政策制定者对汽车产业作用的重新认识——不再仅仅作为经济增长的“加速器”，而是作为经济转型升级的“引领者”。汽车制造业增加值同比增长6%左右的目标，也低于今年1-8月10.5%的实际增速，进一步印证了政策重心已从规模扩张转向价值提升。这种转变与中国经济整体从高速增长阶段向高质量发展阶段转型的大背景相契合，体现了汽车产业在中国经济转型升级中的先锋作用。

产业发展范式的转型也反映在国际竞争策略的调整上。过去，中国汽车产业在国际竞争中的优势主要体现为成本优势和规模优势；未来，这一优势将更多体现为技术优势和品牌优势。方案提出“深化开放合作”，引导整车企业稳妥有序开展海外布局，因地制宜、共建共用产业链供应链体系，全面提高合规经营能力。这种国际化策略的调整，意味着中国汽车企业将从简单的产品出口转向本地化生产和全球资源整合，从价格竞争转向价值竞争。电动汽车百人会预测，2025年中国新能源汽车的出口（含本地生产）将达到140万辆，增速达到10%。这一增速虽然较2024年的19.3%有所放缓，但更加可持续，也更有利于中国汽车品牌在国际市场上的长期发展。

产业转型的另一个重要维度是能源结构的优化。方案虽然调低了新能源汽车的增速预期，但20%的增长目标仍然显著高于传统燃油车的增长水平，这意味着新能源汽车在汽车市场中的占比将继续提升。中国电动汽车百人会预测，2025年新能源汽车内需有望达到1500万辆，渗透率超过55%。在新能源乘用车领域，渗透率有望达57%；而在商用车领域，新能源车型也将快速爬坡，2025年有望达到90万辆以上，渗透率超过30%，同比增速达到80%。这种能源结构的优化，将使中国汽车产业在全球绿色转型中占据更加有利的位置。

智能化将成为未来汽车产业竞争的新焦点。方案将智能网联技术产业化应用作为重要工作举措，提出推进智能网联汽车准入和上路通行试点，有条件批准L3级车型生产准入，推动道路交通安全、保险等法律法规完善等。根据行业标准，L3级自动驾驶标志着汽车从驾驶辅助阶段进入有条件自动驾驶阶段，是自动驾驶技术发展的重要里程碑。政策在这一关键节点的引导和支持，将加速中国汽车产业在智能化赛道上的突破。专家表示，2025年新能源汽车的智能化将进入全面加速期，智能座舱与智能驾驶将趋于成为新能源汽车的标准配置。人工智能技术将对汽车产业带来全新变革，大模型将以智能体形式深入企业业务，促进汽车产业智能制造升级。

政策调整的深远意义与潜在挑战

汽车产业政策目标的调整，其影响远超出行业本身，它既是中国经济发展模式转型的缩影，也为观察中国经济如何应对“内卷化”挑战提供了重要窗口。这一转型的成功与否，不仅关系到汽车产业自身的未来，也将对中国制造业整体升级产生示范效应。从更宏观的角度看，汽车市场的“负增长”目标代表了一种全新的政策思维——宁愿牺牲短期增长，也要换取长期可持续发展能力，这种思维正在成为中国产业政策的新取向。

政策调整的深层意义在于探索破解“内卷化”的有效路径。中国汽车产业当前面临的“增收不增利”困境，在中国制造业中具有相当的代表性。通过主动控制增速、规范竞争秩序、引导技术创新，政策制定者试图打破“增长-过剩-价格战-利润下滑-创新不足”的恶性循环，建立“适度增长-合理利润-持续创新-竞争力提升”的良性循环。这种探索对于中国制造业整体摆脱低端竞争、迈向高质量发展具有重要的借鉴价值。方案中提出的“坚持问题导向、目标导向、远近结合、综合施策”方法论，体现了一种系统性的治理思维，值得其他行业参考。

政策转型也为观察政府与市场关系的调整提供了案例。在市场经济环境下，政府部门直接提出具体的销量目标确实显得颇为异常，但这恰恰反映了中国特色市场经济的特点——政府不仅作为市场秩序的监管者，也作为产业发展方向的引导者。与计划经济时代的指令性目标不同，当前的销量目标更多是一种预期管理手段，通过释放政策信号来引导市场预期和企业行为。方案明确指出，目标是“基于当前发展形势和未来趋势的预判”提出的，体现了政策制定者试图在市场规律与政策引导之间寻求平衡的努力。

然而，政策转型也面临诸多挑战与风险。首当其冲的是短期阵痛问题，控制增速可能导致部分企业面临更大的经营压力，甚至加速弱势企业的淘汰。如何在控制增速的同时保持市场活力，避免“硬着陆”，是政策执行面临的一大考验。其次是中央与地方政策的协调问题，在经济增长压力下，地方政府可能有动力通过补贴等方式刺激本地汽车企业扩大生产，这与中央的“降温”导向可能产生矛盾。此外，全球市场竞争的加剧和贸易保护主义的抬头，也为中国汽车产业的转型升级增添了外部不确定性。

政策效果的评估标准也需要重新定义。在高速增长阶段，销量和市场份额是衡量产业政策成效的主要指标；而在高质量发展阶段，技术创新能力、利润率、品牌价值等质量指标将变得更加重要。方案提出“产业规模和质量效益进一步提升”的目标，反映了评估体系的变化，但如何量化这些质量指标，并建立相应的政策评估机制，仍是一个有待探索的课题。这也意味着，对《汽车行业稳增长工作方案》成效的评价，不能仅看销量目标的实现程度，更要看行业利润结构、技术创新、国际竞争力等深层次指标的变化。

表：中国汽车产业发展范式转型的多维度比较

维度	高速增长阶段	高质量发展阶段
核心目标	规模扩张、市场份额	质量效益、创新能力
竞争策略	价格竞争、成本优势	价值竞争、技术优势
国际战略	产品出口、贸易导向	本地生产、全球布局
能源结构	燃油车为主、新能源补充	新能源主导、智能电动融合
政策工具	补贴激励、投资驱动	环境营造、创新引导
评估指标	销量、产能、市场份额	利润率、品牌价值、技术专利

展望未来，中国汽车产业的转型升级将是一个长期过程，不可能一蹴而就。《汽车行业稳增长工作方案》作为这一进程的政策指南，其意义不仅在于具体的措施和目标，更在于它所代表的发展理念转变。方案明确提出的“稳中求进工作总基调”和“完整准确全面贯彻新发展理念”，为行业转型提供了基本原则和方向指引。在百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局下，汽车产业作为国民经济支柱产业，其转型升级的成功与否关系重大。通过牺牲短期增速换取长期发展质量，通过政策引导打破“内卷化”困局，中国汽车产业有望在经历阵痛后实现“新生”，为中国经济高质量发展提供强大引擎。